“ธรรมาภิบาล” เป็นคำที่มาจากคำว่า ธรรม + อภิบาล มาจากภาษาอังกฤษคำว่า Good Governance ซึ่งศาสตราจารย์ ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ อธิบาย คำว่า ธรรมาภิบาล หมายถึง วิธีการใช้อำนาจเพื่อบริหารทรัพยากรขององค์การ นอกจากนี้ ธรรมาภิบาล เป็นแนวคิดที่นำเสนอโดยองค์การสหประชาชาติ และกลายเป็นแนวคิดที่ได้รับการยอมรับและนำสู่การปฏิบัติมากที่สุดแนวคิดหนึ่งในการบริหารงานภาคสาธารณะทั่วโลก ผ่านการผลักดันของธนาคารโลก โดยถูกกำหนดให้เป็นเงื่อนไขของการให้ความช่วยเหลือทางการเงินจากธนาคารโลก ซึ่งประเทศผู้รับ (Recipient countries) จะต้องยึดถือและปฏิบัติตาม
UNDP ได้นิยามคำว่า ธรรมาภิบาล ว่าเป็นเรื่องของการใช้อำนาจทางการเมือง เศรษฐกิจ และการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อจัดการกิจการของประเทศชาติบ้านเมือง หลักธรรมาภิบาลเดิมใช้ในภาคเอกชน เรียกว่า บรรษัทภิบาล (Corporate Governance) เพื่อให้องค์การเกิดประสิทธิภาพ ได้รับการยอมรับและเชื่อถือจากสังคม
สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ TDRI ให้คำจำกัดความ ธรรมาภิบาลว่า เป็นการปกครอง การบริหารจัดการ การควบคุมดูแลกิจการต่างๆ ให้เป็นไปในครรลองครองธรรม นอกจากนี้คำว่า การบริหารจัดการที่ดี สามารถนำไปใช้ได้ทั้งภาครัฐ และภาคเอกชน โดย “ธรรม” ที่กล่าวข้างต้น ไม่ได้มีความหมายเพียงแค่หลักธรรมทางศาสนา หมายรวมถึง ศีลธรรม คุณธรรม จริยธรรมและความถูกต้องชอบธรรมทั้งปวง ซึ่งวิญญูชนพึงมีและพึงปฏิบัติ อาทิ ความโปร่งใสตรวจสอบได้ การปราศจากการแทรกแซงจากองค์กรภายนอกเป็นต้น
ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี (2542) ได้แบ่งองค์ประกอบของธรรมาภิบาล หรือการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี ออกเป็น 6 ประการ ดังนี้
- หลักนิติธรรม (Rule of Law) เป็นการตรากฎหมายและกฎข้อบังคับให้ทันสมัยและเป็นธรรม เป็นที่ยอมรับของสังคม อันจะทำให้สังคมยินยอมพร้อมใจกันปฏิบัติตามกฎหมายและกฎข้อบังคับเหล่านั้น โดยถือว่าเป็นการปกครองภายใต้กฎหมาย มิใช่ตามอำเภอใจหรืออำนาจของตัวบุคคล มีการบังคับใช้กฎหมายอย่างเสมอภาค ไม่มีการเลือกปฏิบัติ ไม่มีมาตรฐานเชิงซ้อน (Double standard) ไม่ให้มีการใช้กฎหมายไปแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ มีกรอบการปฏิบัติที่เคารพสิทธิและเสรีภาพของประชาชน
- หลักคุณธรรม (Ethics) คือ การไม่ทุจริต ไม่ประพฤติผิดวินัย ไม่กระทำผิดมาตรฐานวิชาชีพและจรรยาบรรณ รวมถึงการมีพฤติกรรมที่พึงประสงค์ ปลอดจากการคอรัปชั่นหรือฉ้อราษฎร์บังหลวง การไม่ละเมิดจริยธรรมหรือธรรมเนียมปฏิบัติและกฎหมาย เป็นการยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม โดยรณรงค์ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐยึดถือหลักนี้ในการปฏิบัติหน้าที่ เพื่อให้เป็นตัวอย่างแก่สังคมและส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพื่อให้คนไทยมีความซื่อสัตย์จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริตจนเป็นนิสัยประจำชาติ
- หลักความโปร่งใส (Transparency) เป็นการสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติ โดยปรับปรุงกลไกการทำงานขององค์กรทุกวงการให้มีความโปร่งใส มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์อย่างตรงไปตรงมาด้วยภาษาที่เข้าใจง่าย ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารได้สะดวก และมีกระบวนการให้ประชาชนตรวจสอบความถูกต้องชัดเจนได้
- หลักการมีส่วนร่วม (Participation) คือ กระบวนการที่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย มีโอกาสแสดงทัศนะและเข้าร่วมกิจกรรมต่างๆ ที่มีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน เป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้ และเสนอความเห็นในการตัดสินใจปัญหาสำคัญของประเทศ ไม่ว่าด้วยการแจ้งความเห็น การไต่สวนสาธารณะ การประชาพิจารณ์ การแสดงประชามติหรืออื่นๆ
- หลักสำนึกรับผิดชอบ (Accountability) คือ หลักการสำคัญที่องค์กรทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม เปิดโอกาสให้มีการตรวจสอบ ซึ่งจะสะท้อนถึงความรับผิดชอบต่อสาธารณะและต่อผู้เกี่ยวข้องหรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เป็นการตระหนักในสิทธิหน้าที่ ความสำนึกในความรับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมืองและกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา ตลอดจนการเคารพในความคิดเห็นที่แตกต่าง และความกล้าที่จะยอมรับผลจากการกระทำของตน
- หลักความคุ้มค่า (Value for Money) หรือหลักประสิทธิภาพและหลักประสิทธิผล (Efficiency and Effectiveness) เป็นการบริหารจัดการและใช้ทรัพยากรที่จำกัดเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม โดยรณรงค์ให้คนไทยมีความประหยัดใช้ของอย่างคุ้มค่า สร้างสรรค์สินค้าและบริการที่มีคุณภาพสามารถแข่งขันได้ในเวทีโลก และรักษาพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติให้สมบูรณ์ยั่งยืน
ถวิลวดี บุรีกุล (2546) กล่าวว่า หลักความสำนึกรับผิดชอบ หรือหลักความสำนึกรับผิดชอบ นั้น มีความหมายกว้างกว่าความสามารถในการตอบคำถามหรืออธิบายเกี่ยวกับพฤติกรรมได้เท่านั้น ยังรวมถึง ความรับผิดชอบในผลงาน หรือปฏิบัติหน้าที่ให้บรรลุผลตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ รวมทั้งการตอบสนองต่อความคาดหวังของสาธารณะ เป็นเรื่องของความพร้อมที่จะรับผิดชอบ ความพร้อมที่จะถูกตรวจสอบได้ โดยในแง่มุมของการปฏิบัติถือว่า สำนึกรับผิดชอบเป็นคุณสมบัติหรือทักษะที่บุคคลพึงแสดงออกเพื่อเป็นเครื่องชี้ว่า ได้ยอมรับในภารกิจที่ได้รับมอบหมายและนำไปปฏิบัติด้วยความรับผิดชอบ
ดังนั้น ธรรมาภิบาลจึงเป็นหลักการทำงานหรือการบริหารงานที่รัฐบาลและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เชื่อมั่นว่าจะนำมาซึ่งผลลัพธ์ที่ดีที่สุด คือ ความเป็นธรรม ความสุจริต ความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยวิธีดำเนินการให้เกิดธรรมาภิบาล คือ การเสริมสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชน มีความโปร่งใส มีจิตสำนึกในความรับผิดชอบ และสิ่งที่จะเอื้อให้เกิดการดำเนินการดังกล่าว คือ การมีกฎระเบียบ มีแนวปฏิบัติที่รองรับการดำเนินการนั้น
ปธาน สุวรรณมงคล (2558) ให้ความหมายของคำว่า ธรรมาภิบาลว่า เป็นหลักการบริหารการปกครองที่มุ่งประโยชน์สูงสุดของประชาชนและประเทศชาติโดยยึดหลักเหตุผลและความเป็นธรรม กล่าวอีกแง่มุมหนึ่ง ธรรมาภิบาลเป็นทั้งหลักการ (principle) และแนวทาง (guideline) สำหรับการปฏิบัติให้เป็นไปตามหลักที่กำหนด
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประกอบกับเหตุการณ์ที่สำคัญอย่างหนึ่งของประเทศไทยคือ การมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่มีผลบังคับใช้หลังจากมีการลงประชามติเมื่อ 7 สิงหาคม 2559 และประกาศใช้เมื่อ 6 เมษายน 2560 โดยที่รัฐมนตรีแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2560 นี้ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องของการมีกลไกในการปฏิรูปประเทศและการมียุทธศาสตร์ชาติ ที่จะนำประเทศไปสู่สังคมมั่นคงมั่งคั่งและยั่งยืน ในการบริหารประเทศ จะต้องอยู่บนพื้นฐานของความร่วมมือของทุกภาคส่วน มีหลักปกครองในระบอบประชาธิปไตย ยึดมั่นในหลักสุจริต หลักสิทธิมนุษยชน และหลักธรรมาภิบาล
ทั้งหมดนี้เป็นหลักการสำคัญของรัฐธรรมนูญ ประกอบกับจะต้องมีกลไกที่ป้องกันผู้ทุจริต ไม่ให้เข้ามาปกครองประเทศ มีกลการในการปฏิรูปเพื่อขับเคลื่อนประเทศไปสู่การเมือง การปกครอง เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อมและวัฒนธรรมที่พึงประสงค์ต่อไป และภาครัฐจะต้องมีกลไกในการป้องกัน ตรวจสอบและขจัดการทุจริต ผู้บริหารต้องมีคุณธรรมจริยธรรมและธรรมาภิบาลขณะที่ภาคประชาชนจะต้องเข้ามามีส่วนร่วมทุกขั้นตอน รัฐธรรมนูญได้บัญญัติชัดเจนในส่วนคำปรารภถึงเจตจำนงของรัฐธรรมนูญนี้ “เพื่อมิให้ผู้บริหารที่ปราศจากคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาลเข้ามามีอำนาจในการปกครองบ้านเมืองหรือใช้อำนาจตามอำเภอใจ และการกำหนดมาตรการป้องกันและบริหารจัดการวิกฤติการณ์ของประเทศให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น.....” ประการสำคัญคือรัฐธรรมนูญนี้จะทำให้เกิด นโยบายและ การปฏิรูปที่นำไปสู่สังคมสงบสุข “ได้กำหนดนโยบายและวิธีดำเนินการที่เหมาะสมต่อไป
ทั้งยังสร้างกลไกในการปฏิรูปประเทศในด้านต่างๆ ที่สำคัญและจำเป็นอย่างร่วมมือร่วมใจกัน รวมตลอดทั้งการลดเงื่อนไขความขัดแย้งเพื่อให้ประเทศมีความสงบสุขบนพื้นฐานของความรู้รักสามัคคีปรองดอง การจะดำเนินการในเรื่องเหล่านี้ให้ลุล่วงไปได้ จำต้องอาศัยความร่วมมือระหว่างประชาชนทุกภาคส่วนกับหน่วยงานทั้งหลายของรัฐตามแนวทางประชารัฐภายใต้กฎเกณฑ์ตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยและประเพณีการปกครองที่เหมาะสมกับสถานการณ์และลักษณะสังคมไทย หลักความสุจริต หลักสิทธิมนุษยชน และหลักธรรมาภิบาล อันจะทำให้สามารถขับเคลื่อนประเทศให้พัฒนาไปข้างหน้าได้อย่างเป็นขั้นตอนจนเกิดความมั่นคง มั่งคั่ง และยั่งยืน ทั้งในทางการเมืองการปกครอง เศรษฐกิจ และสังคมตามระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”
โดยเป้าหมายการปฏิรูปประเทศ ก็คือ การพัฒนาอย่างยั่งยืนตามหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียงสังคมมีความสงบสุขเป็นธรรมและมีโอกาสทัดเทียมกันเพื่อขจัดความเหลื่อมล้ำประชาชนมีความสุข มีคุณภาพชีวิตที่ดีมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศซึ่งจะต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติตามรัฐธรรมนูญมาตรา 65 ซึ่งจะเป็นเป้าหมายการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืนตามหลักธรรมาภิบาล โดยผ่านกระบวนการ การมีส่วนร่วมและการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทุกภาคส่วนอย่างทั่วถึงด้วย
ดังนั้น สถาบันพระปกเกล้า โดย สำนักสันติวิธีและธรรมาภิบาล จึงพิจารณาถึงความสำคัญของ การสำรวจองค์กรที่ได้รับการประเมินระดับธรรมาภิบาลจากหน่วยงานภาครัฐในระดับชาติ ระดับภูมิภาคอาเซียนและระดับโลก ในแต่ละจังหวัดของประเทศไทยซึ่งแต่ละองค์กรมีความโดดเด่นในเรื่องของประเด็น ธรรมาภิบาลในแต่ละประเด็น ในแต่ละจังหวัดทั่วประเทศไทยมากน้อยระดับใด
